Kremlin.ru
Все ближе 25-летний юбилей российской Конституции. Всенародное голосование за ее проект состоялось 12 декабря 1993 года, документ вступил в силу 25 декабря того же года. Этим событием была поставлена юридическая точка в кровопролитном противостоянии президента Бориса Ельцина и первого российского парламента — Верховного Совета.
Один из авторов Конституции Сергей Шахрай изложил свой взгляд на преимущества, текущие недостатки и будущее нашего Основного закона. Предлагаем вашему вниманию основное содержание лекции Сергея Шахрая в Ельцин Центре.
«Конституция принималась в начинавшейся гражданской войне»
Действующая Конституция принималась не как общественный договор. Это, конечно, был бы идеальный вариант, но, увы, в нашем случае ситуация была иной, Конституция не фиксировала уже сложившееся соотношение сил в обществе и устоявшиеся результаты. Конституция принималась, по сути, в начинавшейся гражданской войне. Во всяком случае Москва погрузилась тогда в трагическое состояние. Страна не потеряла стабильности и управляемости за счет того, что провинция, регионы, окраины не принимали участия в политическом конфликте в Москве.
Конституция РФ принималась фактически в условиях начинающейся гражданской войныРИА Новости
Наша Конституция выполняла совсем другую роль и другую миссию. Нам предстояло сделать такой документ, который из хаоса, конфликта и противостояния должен был собрать новое общество, новое государство, новую страну. И в этом плане наша Конституция — абсолютно уникальный документ. Мне кажется, что нам с вашим земляком, юристом Сергей Сергеевичем Алексеевым, удалось создать такой документ — потому что мы писали Конституцию не на один день и не навсегда. Мы закрепили в Конституции основные ценности, которые на тот период уже были общими. Это разделение властей, многопартийность, социальное государство, частная собственность. Уже ни одна из политических сил не оспаривала эти истины…
…Я думаю, что Конституция и прожила 25 лет потому, что, когда ставишь вопросы, что в ней можно изменить, оказывается, что менять-то в ней особо и нечего. Можно соглашаться с ценностями, можно не соглашаться, можно говорить, что не все ценности выполняются. Я в таких случаях говорю: извините, дорогие друзья, мы в повседневной жизни не всегда выполняем заповеди из Библии, но это не значит, что надо менять Библию. Это значит, что нужно менять себя и общество. Все можно привести к железному соответствию, но тогда и стремиться будет не к чему. Конституция — это образ желаемого будущего. В 1993 году написанная Конституция на 100% совпадала с реальным запросом на новое будущее.
«Мы втянулись в систему зазеркалья, где власть и авторитет разделены»
Не бывает так, чтобы политическая система точно отражала зафиксированное в конституциях. Предельная, практически на 100% форма несоответствия фактического и записанного была достигнута в советский период, когда формально власть принадлежала Советам депутатов трудящихся и Советам народных депутатов, а фактически всю власть осуществляла Коммунистическая партия Советского Союза. В этом плане у меня свое особое отношение к шестой статье Конституции СССР, где речь шла о том, что КПСС «является ведущей и направляющей силой советского общества, определяет генеральную перспективу развития общества» и тому подобное. Такая же статья была в Конституции 1936 года. Такие статьи я считаю хорошими местами в наших конституциях, потому что это были кусочки правды, которые показывали, кому реально принадлежит власть в нашей стране.
КПСС погибла под бременем фиктивной конструкции. Когда в 1992 году состоялось заседание Конституционного суда по «делу КПСС», то он не оценивал коммунистическую идеологию, работу первичных партийных организаций. Он взял только одно: перечень партийных документов, в котором были записаны решения Политбюро вместо Верховного Совета, вместо Совета министров. Эти документы свидетельствовали о том, что КПСС осуществляла государственную власть вместо Советов народных депутатов.
«Все полномочия Госдумы записаны в Конституции, но там собрали не очень авторитетных людей»
Я помню свое потрясение, когда в конце 80-х в первый раз оказался на двухсоттысячном митинге в Москве, вся площадь была наполнена лозунгами «Вся власть советам!» Люди требовали отдать власть тем, за кем она была записана в Конституции. Предельное несоответствие Основного закона реальному положению дел взорвало это общество…
Что мы видим сейчас? Что рядом с Государственной Думой появилась Общественная палата. Все полномочия Госдумы записаны в Конституции, но там собрали не очень авторитетных людей, если судить по данным опросов населения. В Общественной палате собрали людей авторитетных, но без полномочий. В результате авторитет и полномочия разошлись по двум разным полюсам.
Совет Федерации [по идее] не может формироваться иначе, из первых лиц [в регионе] — главы региона и председателя Законодательного Собрания, только тогда интересы региона могут быть доведены до федерального уровня. Потом систему изменили, и в Совет Федерации пришли некие представители регионов. Кто это такие? Я думаю, не все сразу вспомнят фамилию своего представителя в Совете Федерации. В результате полномочия Совета Федерации: импичмент президенту, объявление войны, введение чрезвычайного положения и так далее — осуществляют люди с правами и обязанностями, но без авторитета. Авторитетных людей, первых лиц региона, собрали в Госсовете, они там сидят с авторитетом, но без полномочий.
То же самое с исполнительной властью: правительство возглавляет исполнительную власть, но все мы знаем, что все решения принимаются в Администрации президента. Ничуть не лучше ситуация в судебной системе власти.
За последние 15-20 лет мы с вами, не задумываясь, втянулись в систему зазеркалья, в систему, где власть и авторитет разделены по разным организациям.
Пока эта система не воспроизводит советский период, когда КПСС осуществляла власть от начала и до конца. Пока эти параллельные институты не заменяют собой парламент и правительство, но они размывают власть, происходит эрозия государства.
А самое страшное происходит у нас с вами в головах: все мы чувствуем, что происходит что-то нехорошее, какая-то неправда. А неправда и несправедливость — это в нашей стране категории всегда конкретные, опасные и болезненные. Когда мы видим, что система построена не по правде и не по справедливости, она неизбежно будет разрушаться…
…Первая причина изменения Конституции возникнет, когда станет ясно, что она фиктивна, что она отошла от реальной жизни. Вторая причина — правовой нигилизм, который сидит у нас в печенках. Для нас важна категория справедливости, она определяет все. И такой правовой нигилизм каким-то непостижимым образом сочетается со святой верой в то, что с помощью букв и текстов можно изменить жизнь. Муж ушел к соседке, в подъезде перегорела лампочка — нужна новая Конституция, иначе ничего не исправится. Но нельзя взять и повысить зарплату с помощью Конституции. Надо понимать, что миссия Конституции — это только фундамент здания. А вот какие обои приклеить, в какой цвет покрасить стены, какой декор сделать — это уже реальная политическая практика.
«Должен быть принят закон для ограничения администрации президента»
В действующей Конституции есть еще инструмент, чтобы при правильном диагнозе исправить ситуацию. Здесь я хочу отослать к недавней статье председателя Конституционного суда Валерия Зорькина, который пишет, что вообще-то Конституцию лучше не трогать, поскольку это может привести к распаду системы власти. Фундамент лучше не менять, но, продолжает он, точечные поправки внести можно.
О чем он пишет? О дисбалансе [в ущерб] законодательной власти в сторону исполнительной, о неакцентированном разграничении полномочий между центром и регионами. На самом деле каждая из этих ситуаций не является предметом для поправок. Кстати, говорить о дисбалансе от законодательной власти в сторону исполнительной — это немного неправильно, поскольку правительство в нашей системе отнюдь не решающий орган, дисбаланс, скорее, в сторону администрации президента.
«Администрация президента — тот государственный орган, по поводу которого должен быть принят федеральный конституционный закон»Kremlin.ru
Как решается эта проблема? Администрация президента — тот государственный орган, по поводу которого должен быть принят федеральный конституционный закон. Этот документ нужен не для повышения статуса этого органа, а для введения ограничений, исключающих хотя бы частичное дублирование функций правительства.
Теперь насчет парламента. У нас есть конституционные законы о президенте и правительстве, но все не доходят руки принять конституционный закон о парламенте. А это даже приоритетнее, чем конституционный закон об администрации президента. И тогда перекос от законодательной власти в сторону исполнительной будет исправлен. Я пять раз был депутатом Госдумы и считаю, что полномочия парламента можно и нужно увеличивать. Вопрос — когда?
Проблема в том, что мы по-прежнему остаемся беспартийным обществом. Все стесняются и боятся идти на выборы от политических партий. В такой системе передавать новые полномочия парламенту глупо и опасно. В Госдуме нет политической конкуренции, не зафиксирована властная и оппозиционная структуры. Нет такого необходимого правила, что комитет по бюджету и Счетная палата всегда должны возглавляться лидерами оппозиции, то есть теми, кто проиграл выборы. Именно они будут, как псы, цепляться за финансовые решения правительства и контролировать их.
Что касается центра и регионов, то здесь ситуация напрямую отрегулирована в 76-й статье Конституции. По всем предметам совместного ведения принимаются федеральные и конституционные законы. Кроме того, в 1993 году мы с Сергеем Сергеевичем [Алексеевым] заложили в 66-ю статью Конституции возможности для изменения количества субъектов Федерации. Мы понимали, что 89 субъектов, наверное, многовато…
…Но, на мой взгляд, вопрос не в том, много или мало субъектов нам нужно. Вопрос в другом: они не должны быть самостоятельными. Нужно сделать так, чтобы им чего-то не хватало. Приведу позицию Збигнева Бжезинского, который очень не любил нашу страну и предлагал разделить Россию на семь республик. Какой в этом смысл? Тогда каждая из них становится самодостаточной и очень быстро становится самостоятельным государством, то есть страна разваливается. В связи с этим меня потряс относительно недавно найденный проект решения Политбюро ЦК КПСС от 14 июля 1989 года о создании на территории РСФСР семи союзных республик.
Регионов должно быть много, чтобы каждый нуждался в федеральном центре и в соседях. То есть проблема федеративного государства решается без поправок в Конституции. Но тогда что нужно править в Конституции?
«Меняться местами с премьером уже некрасиво»
Может ли нынешний президент пойти на новый срок? В 2024 году заканчиваются его полномочия. Заканчиваются очередные два срока подряд. Что делать дальше? Меняться местами с премьером, видимо, уже некрасиво. Тогда появляется соблазн менять Конституцию в части продления полномочий и власти.
Первое, что советуют разные политтехнологи, — перейти на немецкую модель. Там главное лицо — канцлер, по-нашему председатель правительства. Президент — фигура номинальная, он представляет страну в ООН, осуществляет еще какие-то функции на международной арене, но реальных полномочий у него нет. А канцлером можно быть столько раз, сколько победила [на федеральных выборах] твоя партия. Гельмут Коль был канцлером 16 лет, Ангела Меркель — 13. Наш президент работал в Германии, владеет немецким языком, так зачем обманывать друг друга, пусть у нас будет немецкая модель…
«Пусть у нас будет немецкая модель…»Kremlin.ru
Но вот в чем проблема. Почему у нас глава государства не был на последних съездах «Единой России»? Потому что он понимает, что общество беспартийно, какой смысл ходить туда, где ничего не решается. Правда, он собирается на очередной съезд «Единой России», и, может быть, это некий сигнал к тому, что нужно реанимировать псевдопартийный механизм, чтобы перейти на систему канцлера?
Но для страны это будет абсолютно трагичное решение, потому что такая модель работает, когда в обществе есть реальные партии и конкуренция между ними. Если реальной партийной системы нет, то передать власть кучке депутатов — это самоубийство для страны.
«После таких слов президента в отставку должна была уйти вся судебная система»
Как я уже сказал, для нас самое главное — не понятие законности, а понятие справедливости. Здесь я отсылаю к судебной реформе 1864 года. Весь мир переходил от монархии к республике через парламент. А мы сначала создали независимую судебную власть, на 40 лет раньше, чем появилась первая Государственная Дума. Почему именно эта реформа стала первой? Потому что она дала ощущение справедливости. Люди ходили на суд присяжных, как в театр. Возможность реализовать справедливость перевернула страну с ног на голову.
Еще в начале 90-х, будучи членом комитета по законодательству [Государственной Думы], я обратил внимание своих коллег на судебные уставы Александра II. Я сказал им: «Друзья, в нашей стране реформы нужно начинать с судебной. Она не решает все, но это первое звено, за счет которого можно вытянуть всю систему». Но спустя 154 года мы до сих пор не вернулись к принципам судебной реформы Александра II. Он развел границы губерний с границами судебных округов, вывел суд из-под губернатора и местных начальников, и суд стал более независимым и справедливым. Следующее, что сделал Александр II, — ввел институт судебного следователя, чиновника в составе суда, который контролировал деятельность жандармерии. Этот институт был настолько эффективен, что даже после Октябрьской революции он прожил до 1929 года.
«В нашей стране улучшение политико-экономической ситуации может начинаться только с судебной реформы»
Приведу [сегодняшнюю] экономическую статистику. Наше тяжелое положение связано с несколькими факторами, главные из них — три. Если первые два фактора мы сами изменить не можем, то третий находится в наших руках. Первое — это санкции, с ними связано 40% проблем нашей экономики. Второе — это зависимость от цен на нефть, с ними связано 30% проблем нашей экономики. А 22% связаны с недоверием бизнеса и общества к власти.
В 2013 году президент, обращаясь к Федеральному Собранию, обратил внимание на то, что в год насчитывается 200 тысяч уголовных дел по хозяйственным преступлениям, а до суда из них доходит только 15% дел, все остальные разваливаются. Но пока идут эти дела, бизнесу наносится существенный урон. Возбуждение уголовных дел не имеет цели добиться справедливости, их главная цель — уничтожить бизнес конкурента. После таких слов президента в отставку должна была уйти вся судебная система. Но этого не произошло.
Если мы засучив рукава вернемся к судебной реформе, вернем институт судебного следователя, то доверие, я уверен, можно постепенно восстановить. Двадцать две копейки в каждом рубле мы можем заработать только на изменении роли судебной системы в нашей экономике. Мой главный вывод к 25-летию Конституции: в нашей стране улучшение политико-экономической ситуации может начинаться только с судебной реформы. И пока для этого есть время.
Источник:
